Todo sistema opera en el marco de un conjunto de pautas que regulan las interacciones entre las partes de manera tal que exista una cohesión para obtener un desempeño acorde a la disponibilidad de recursos y a los niveles de resultados exigidos por los sistemas con que interactúa. 

 Estas pautas incluyen o trascienden los  factores de integridad que vimos más arriba. La norma forma parte del encuadre cultural, pero también existen otras pautas que rigen su cumplimiento total o parcial, su vigencia en los hechos,  o dicho de otra manera, el desempeño de los subsistemas o personas ante la norma. 

Las pautas culturales pueden fortalecer o debilitar la integridad de un sistema y pueden ser:

§         De naturaleza legal cuando el accionar del sistema esté encuadrado en un marco jurídico estricto y el mismo se respete

§         De naturaleza técnica cuando un subsistema o posición  deba ajustarse a pautas vinculadas con la aplicación de conocimientos científicamente fundados y aceptados.

§         De naturaleza ética, cuando se trate de condicionamientos vinculados con  la conducta esperada de los individuos dentro del sistema o en las interacciones con otros sistemas.

§         De naturaleza específicamente cultural, cuando respondan a usos y costumbres unánimemente aceptados y establecidos dentro del sistema o mas generales.

§         De naturaleza axiológica, cuando las pautas respondan a un sistema de valores específicos del sistema en cuestión o mas general.

§         De naturaleza psico-sociológica cuando las pautas tengan un impacto sobre individuos o grupos en materia de seguridad, motivación, autoestima , reconocimiento.

§         De naturaleza virtual, cuando se trate de pautas intangibles, vinculadas con imaginarios individuales o colectivos.

§         De naturaleza teleológica, cuando respondan al encuadre del accionar del sistema dentro de un plan  y a expectativas vinculadas con el logro de metas u objetivos.

§         De naturaleza ideológica, cuando provengan de un paradigma de pensamiento vigente en el seno del sistema o en el contexto en el cual se interactúa.

§         De naturaleza normativa, cuando estén vinculadas con un marco referencial inherente al sistema acerca de  qué se puede hacer y cómo se hacen las cosas.

§         De naturaleza coercitiva, cuando el acatamiento o apartamiento de las pautas tenga como correlato una sanción de mayor o menor gravedad para individuos o subsistemas.

  El marco referencial valorativo constituye una característica propia de cada sistema en particular. 

La corrupción busca operar sistemáticamente sobre estos encuadres ya que constituyen en su conjunto la integridad de un sistema. 

 La crisis de los marcos referenciales valorativos se manifiesta en comportamientos específicos del sistema que vulneran la integridad es uno de los logros de la corrupción en estos últimos años y revertirlo constituye una de las tareas mas arduas de quienes pretendan liderar un cambio en la República Argentina.

VOLVER AL COMIENZO

 La Dinámica de la Corrupción

 La corrupción entendida como un proceso en el que interactúan los factores definidos más arriba no podría describirse como una cadena causa efecto, ya que deberíamos plantearnos una situación mítica, en la cual un sistema integro comienza a devenir corrupto, o un integrador se vuelve corruptor.

No tiene sentido plantearse quién arrojó la primera piedra. La dinámica que impone este modelo de análisis es de índole estructural más que histórica. 

En todo caso el aspecto longitudinal será característico de cada sistema, mientras que el aspecto transversal se corresponde con todos los sistemas. 

La corrupción, enfocada desde esta perspectiva  constituye un proceso en el que todas las partes involucradas y que definimos como factores están desde la primera vez y para siempre.

La aplicabilidad del modelo estructural y el análisis de la dinámica de la corrupción  de un sistema en la interacción con otros sistemas definidos puede ser evaluada desde varios aspectos y comprende:

 1-    Análisis prospectivo del sistema externo

 Consiste en determinar el universo de potenciales “corruptores” y evaluar la integridad del sistema en el que están insertos. 

2-    Análisis prospectivo del sistema analizado

 Consiste en determinar el universo de prospectos susceptibles de devenir corruptos dentro del sistema en cuestión y evaluar la integridad del mismo para la interacción analizada. Aquí la palabra "prospección" alude simultáneamente al sentido genérico de anticipación de un futuro, así como en el sentido específico que aquí le damos que es el de identificación de los "prospectos"

 3-    Análisis retrospectivo  y prospectivo de flujo de corruptivos

 Consiste en detectar  y trazar sistemáticamente el flujo de corruptivos en interacciones pasadas o posibles canales de  vehiculización en las interacciones futuras.

4-    Análisis de corruptibilidad del sistema

 Consiste en formular una hipótesis del monto comprometido  para interacciones presentes o futuras para el tipo de interacción analizado.

La corruptibilidad de un sistema es susceptible de ser cuantificada en función de una hipótesis del costo anticipado  de la corrupción en los puntos de prospección y vincularlo con factores de integridad y culturales del sistema para éste tipo de interacción. 

Ese cálculo permite estimar el riesgo y formular indicadores para  generar integridad o para desencadenar mecanismos de control interno o externo. 

5-    Análisis de integridad del sistema

 Consiste en detectar fallas de integridad en el sistema  para interacciones futuras y obtener indicadores específicos de vulnerabilidad que habrán de vincularse también con otros asociados al marco referencial valorativo.

Del diagnóstico de integridad se desprende una secuencia de acciones para fortalecerla y una disminución de la corruptibilidad del sistema. Estas fallas de integridad tienen también un costo que puede estimarse  en un porcentaje de los recursos del sistema y en el impacto adicional en el desempeño. 

 6-    Evaluación de impacto de la corrupción en el desempeño del sistema.

 Consiste en establecer una relación entre la corruptibilidad de un sistema, la falta de integridad asociada y su impacto potencial en el desempeño del mismo en términos de economía de recursos, calidad y productividad para una interacción dada. 

También es posible inferir, partiendo de un desempeño deficiente del sistema, la incidencia de la corrupción consumada o presumir una amplia franja de corruptibilidad y fallas en la integridad.

7-    Análisis del marco referencial y valorativo de un sistema

 Consiste en detectar y analizar variables culturales que condicionan los comportamientos de personas y /o subsistemas y comprometen la integridad del sistema aumentando la vulnerabilidad a la corrupción.

 Evalúa factores que inciden en el cumplimiento de las normas y pautas de integridad cuando estas existieren.

VOLVER AL COMIENZO

Ejemplo de aplicación del Modelo de Análisis factorial y Dinámico de la corrupción

 Antes de avanzar sobre los instrumentos metodológicos específicos para la aplicación del modelo que se propone veamos un ejemplo de  abordaje de un sistema hipotético, y cualquier parecido con la realidad es “pura casualidad”.

 Tomemos hipotéticamente como unidad de análisis un organismo descentralizado que brinda servicios de salud  mediante la contratación de terceros para un segmento de la población y evaluemos la interacción de éste organismo con el sistema  que incluye los servicios de atención médica.

 1 – Análisis prospectivo del Sistema Externo.

  El sistema externo conforma en nuestro ejemplo el conjunto de sanatorios que ofrecen sus servicios al organismo en cuestión. 

   En lo que concierne a integradores, podríamos situar allí establecimientos con una trayectoria comprobada, que cumplen con todos los requisitos exigidos por el organismo para ser contratados, que pueden competir con otros sanatorios agregando valor a su oferta de servicios. 

 Estos sanatorios “íntegros” operan dentro del marco referencial y valorativo del sistema al que pertenecen y respetan el del organismo.

 Disponen de las habilitaciones pertinentes, de los requisitos legales y técnicos para  funcionar. Su oferta de precios responde a valores de mercado y referenciales ajustados a la calidad de prestación exigida y a las tasas históricas de uso.

Los prospectos están constituidos por aquellos sanatorios que no cumplen o cumplen parcialmente con los requisitos mínimos exigidos, que tienen antecedentes de brindar mala prestación o no tienen ningún antecedente. 

No funcionan en armonía con su propio marco referencial y valorativo. Su oferta de precios suele ser mas baja que la de sus competidores. Sin embargo suelen ser contratados habitualmente por el organismo.

El interés de los corruptores en éste rubro estaría en:

 §         Obtener un contrato sin cumplir con requisitos exigidos por el organismo.

 §         En caso de ser contratados, evitar controles y auditorias de parte del organismo y brindar servicios de calidad inferior a los pactados o en el peor de los casos no brindar ninguno.

 §         Pactar precios en función de tasas de uso que no se corresponden con la demanda real o sin evaluar la misma.

 §         Evitar débitos o sanciones por incumplimiento.

 §         Obtener prioridad en las cobranzas frente a otros prestadores sabiendo que  los pagos en término son poco frecuentes en las interacciones con el estado.

 Sabiendo esto de antemano no cuesta mucho adoptar medidas de integridad o imaginar que aspectos habría que fortalecer para preservar las interacciones de la corrupción. 

Aquí es factible aliarse  a los mecanismos de integridad del sistema externo para acotar el riesgo prospectivo.

Un ejemplo de acciones de integridad a este nivel sería  promover que la acreditación de establecimientos incluya a los propios “competidores” en la validación de los resultados de la misma como requisito previo para la contratación. 

Todo lo que represente un valor agregado en la transparencia de éste tipo de procesos siempre está “mal visto” por las instancias de decisión cuando son corruptas. 

En general aluden argumentos referidos a tiempos y a costos para sostener intereses inconfesables. 

Del mismo modo, transparentar entre todos los prestadores resultados de auditorias, desvíos detectados, sanciones o el cronograma de pagos o criterios de asignación de prioridades generaría integridad en el sistema externo con el  consecuente impacto en la integridad del sistema interno. 

En este ejemplo se estaría evaluando entonces el riesgo de corrupción vinculado con la detección de presuntos corruptores externos.

 2 – Análisis prospectivo del Sistema Interno

 Los prospectos internos vinculados con la interacción planteada se sitúan en primer lugar en quienes intervienen en la contratación de los servicios, en quienes los acreditan, en quienes controlan su desempeño y en quienes administran los pagos. 

En tal sentido cada actor del proceso de contratación es un prospecto ya que es allí donde potencialmente pueden operar corruptores y fluir corruptivos. 

La integridad del sistema en este punto debería estar asegurada por una transparencia en el proceso licitatorio que desde la apertura y análisis de ofertas se encuadre en el marco referencial normativo y valorativo.

Quienes auditan los establecimientos en terreno y quienes adjudican constituyen prospectos susceptibles de devenir corruptos.

La adjudicación es otro punto crítico de prospección. 

Cuando éstos procesos de contratación no resultan transparentes la integridad del sistema se encuentra amenazada.

Tratándose de servicios contratados, otro punto de prospección son las instancias de auditoria y control de los servicios, particularmente cuando el pago está sujeto al cumplimiento de pautas contractuales de desempeño. 

Por último dentro de éste modelo de interacción se encuentra el circuito de débitos y pagos. 

Situados los prospectos internos debería evaluarse el grado de integridad del sistema en cada uno de éstos puntos a saber, las licitaciones, las adjudicaciones, los controles, los débitos y los pagos. Sintetizando, los prospectos serían:

 1.     Sectores o personas responsables del proceso licitatorio

 §         Armado de pliegos

§         Análisis de las ofertas

§         Evaluación en terreno

 2.     Sectores o personas responsables de la adjudicación y contratación

§         Comité de Adjudicación

§         Contratos

 3.     Sectores o personas responsables de garantizar el cumplimiento de pautas contractuales

 §         Auditoría o Control de Prestaciones

§         Fiscalización y penalización por incumplimiento de pautas contractuales

§         Dictámenes legales

§         Ejecución de sanciones por incumplimiento.

 4.     Sectores o personas responsables de pagos y débitos a prestadores

 §         Cuentas a pagar

 5- Máxima Dirección (Muy común en organismos con distintas modalidades de interferencia en procesos y sub-procesos de contratación y control de servicios)

  §         Presidencia

  §         Directorio

 El mapa de “prospectos” constituye un aporte fundamental para fortalecer al integridad de un sistema para una interacción dada y para prevenir la corrupción.

 Es impensable que se realicen contrataciones millonarias si tomar los recaudos necesarios, sobre todo cuando la corrupción  está lejos de ser un fantasma, o un riesgo poco probable.

 3 –Análisis  retrospectivo  y prospectivo de flujo de corruptivos

   En interacciones pasadas con manifestaciones corruptas detectadas es posible determinar por donde pueden circulan los corruptivos que provengan de los Sanatorios y los que se originen en Organismo. 

  Es posible pensar que el circuito de corruptivos no fluye a cada uno de los actores, como se estilaba en el pasado, sino que más bien se centraliza en una instancia superior que controla todos los procesos mencionados con gran impunidad para vulnerar la integridad del sistema. 

 En las contrataciones capitadas de prestaciones médicas la modalidad del corruptivo puede estar vinculada  a un porcentaje de las cápitas asignadas mes a mes, o bien a un pago único al inicio de contrato o contra el primer desembolso del organismo.

El corruptivo que brinda el organismo es, hacer la vista gorda acerca del incumplimiento de requisitos para acceder a la contratación, en la adjudicación de cápitas o en el control de los servicios. 

El corrupto interno puede interceder a favor del prestador y constituirse en socio a larga data. 

Aquí lo que no cuenta es la atención que reciben los usuarios del servicio. 

Obviamente el negocio fuera de las pautas resulta más oneroso que cumplir las condiciones y contratos. 

Con esta hipótesis no sería difícil pensar en mecanismos de control interno y externo que promuevan integridad. 

Sin embargo todos sabemos que en general no es así.  Por otra parte la demora en los pagos por parte del estado genera el famoso negocio que consiste en pagar para cobrar o cobrar para pagar. 

Así es que la prioridad en la asignación de pagos es otro punto crítico en cualquier organismo de este tipo. Pero el costo adicional que representa este pago para el prestador debe ser compensado de alguna manera y esto se hace con la restricción de servicios a los usuarios. En éste análisis uno puede imaginar que por algún lugar tiene que circular el dinero o el corruptivo y esto debería ser susceptible de ser reconstruido o controlado preventivamente. Sintetizando, el flujo de corruptivos puede estar en los siguientes canales

 1 – En el reembolso al corrupto de un importe equivalente a un porcentaje mensual de las cápitas contratadas.

 2 – En el pago en especies de un monto fijo pactado al momento de la adjudicación.

 3 – En el pago en especies de un monto fijo pactado en las instancias de análisis de oferta y acreditación de establecimientos.

 4 - En el reembolso de un porcentaje determinado en ocasión de adelantarse un pago.

 5.     En el reembolso de un monto pactado por la demora o invalidación de ejecución de una sanción en especies.

 6.     En el pago de un monto pactado por inclusión o exclusión de pautas contractuales.

 7.     En el pago de un monto acordado para eludir controles o modificar informes desfavorables de instancias de control o auditoria.

 8.     En el  pago de un porcentaje estipulado por “todo el paquete”.

  Como puede verse,  los canales de circulación de corruptivos están asociados a los puntos de prospección del sistema y poder determinarlos de antemano permite ejercer una cantidad de acciones de integridad que desgraciadamente no se hacen en los organismos de este tipo.

Por ejemplo, el análisis de la contabilidad de los prestadores, de variaciones de la situación patrimonial de los responsables, y tantas otras cosas que por lo general no se le ocurren a nadie o si están previstas no se hacen.

 4- Análisis de corruptibilidad del sistema

 En éste caso la corruptibilidad del sistema se evalúa de acuerdo al monto comprometido en las transacciones de nuestro ejemplo. La corruptibilidad puede presumirse en un porcentaje admitido internacionalmente de costo de la corrupción en la gestión pública, que representa entre un 20 y un 30%.

Si el contrato global implica desembolsos por 1.000.000 de pesos, en el peor de los casos el riesgo que implica la falta de integridad en los procesos mencionados es de un promedio de 250.000 pesos durante la vigencia del contrato.

Este parámetro puede constituir una poderosa herramienta de gestión para quién se aventure a propiciar la integridad del sistema.

En éste ejemplo puntual el riesgo atenta directamente contra el desempeño del sistema. La calidad de prestación disminuye sensiblemente con precios inflados para cubrir las "comisiones" y por otra parte no se realizan débitos por incumplimientos contractuales, lo que constituye también un riesgo patrimonial por pago de servicios no brindados.

Como se ve aquí se parte de presunciones suficientemente fundadas en la triste experiencia de las organizaciones argentinas.

La medida de la corruptibilidad equivale al monto comprometido en una hipótesis de corrupción. Sin embargo el fortalecimiento de la integridad del sistema significa una disminución de los montos comprometidos.  Por lo cual será necesario estimar para cada factor de integridad un monto a ser restado de la corruptibilidad.

Por ejemplo, si el sistema de controles y débitos está asegurado, el monto de corruptibilidad disminuirá considerablemente, si a eso le agregamos integridad al sistema de contrataciones y a la administración de pagos,  la corruptibilidad de éste sistema será nula.

Si la corruptibilidad de la organización fuere nula entonces la integridad del sistema de prestadores estaría también garantizada para este tipo de interacción. El  síntesis, la corruptibilidad de éste sistema  que usamos como ejemplo estaría dada por:

Monto  mensual comprometido en las contrataciones............ 1.000.000

Corruptibilidad : (25 %        )      ...............    250.000

Si aceptamos esta hipótesis, estamos diciendo que hay que “resguardar” 250.000 pesos y éste dato permite estimar cuanto vale la pena invertir para ese resguardo.

La estimación del porcentaje  es convencional pero no arbitraria .

Debe estar dentro de parámetros acordes con antecedentes históricos o producto de investigaciones de organismos especializados. 

Constituye un referencial de riesgo que permite actuar concretamente en acciones de integridad y justificar inversiones en la materia. 

 5 - Análisis de integridad del sistema

 El análisis de integridad para el ejemplo que nos  ocupa comenzaría por el análisis de la organización en su estructura funcional específica para la interacción estudiada,  de los mecanismos de control de procesos y operaciones vinculados con la contratación de servicios, desde el armado de los pliegos hasta el sistema de análisis y evaluación de ofertas, el proceso de adjudicación, los contratos, los sistemas de control y seguimiento, el sistema de no conformidades, aplicación de sanciones y penalidades, sistema de pagos. Las fallas de integridad implican siempre un costo adicional para cualquier sistema. En este caso, una falla en la formulación de un contrato puede implicar un costo importante en términos de acciones legales. La no aplicación de sanciones  y débitos por desvíos detectados invalida el gasto efectuado para dicha detección. La evaluación de una oferta implica una asignación de recursos humanos y administrativos por lo cual "la vista gorda” también incrementa los costos del sistema. Si una instancia de control no controla no debería generar erogaciones. Si los padrones sobre los cuales se asignan los pacientes a los sanatorios se corresponden con personas fallecidas se estaría pagando por servicios que nunca se brindarán y eso ha ocurrido en algunas conocidas Obras Sociales, mas allá de nuestro ejemplo hipotético. Fortalecer la integridad del sistema no solo disminuye la corruptibilidad sino que también los costos del sistema en términos de adecuada utilización de los recursos.  En nuestro ejemplo los factores de integridad  a considerar serían:

§         Existencia de  normativa y responsabilidades primarias referidas al proceso de contratación de servicios de terceros.

§         Existencia de  responsabilidades primarias, externas e internas sobre el control de procesos de contratación, mecanismos de trazabilidad  y detección de desvíos.

§         Existencia de un código de ética y un régimen de sanciones para desvíos en cada una de las instancias del proceso de contratación.

§         Capacidad operativa y recursos humanos íntegros, con competencias para cumplimentar todas las instancias de  ejecución y/o control  y un reglamento específico sobre el desempeño de éste personal.

§         Existencia de una responsabilidad primaria sobre el tratamiento de desvíos de las pautas contractuales y la aplicación automática de las sanciones pertinentes a los sanatorios.

§         Existencia de una responsabilidad primaria y normativa que determine criterios de prioridad en la asignación de pagos y la correspondiente instancia de control interno o externo que oficie de veedor o contralor.

§         Existencia de una normativa explícita  y estricta para el tratamiento de excepciones que implique la intervención de la auditoría interna o alguna otra instancia externa.

§         Existencia de mecanismos que impidan la compartimentación  y permitan el flujo de información entre los sectores involucrados.

§         Existencia de resguardos frente a la injerencia de la máxima dirección en las acciones estudiadas. 

Estos serían algunos requerimientos mínimos de integridad para que esta supuesta organización  disminuya su corruptibilidad, sin embargo en muchos organismos que manejan contrataciones millonarias están lejos de cumplirse.  No parece tan difícil en teoría, pero en la práctica resulta casi imposible porque la integridad de las organizaciones públicas es el principal enemigo de la corrupción. La integridad en cada prospecto puede ser sencillamente evaluada mediante algunas preguntas elementales que al parecer nadie hace.

§         ¿Existen normativas e instancias de control interno y externo?

§         ¿El proceso de contrataciones es transparente?

§         ¿Existen pautas preestablecidas para determinar la oportunidad y necesidad de la contratación?

§         ¿Están pautadas y documentadas todas las operaciones del proceso?

§         ¿Se dispone de los recursos necesarios para poder ejecutarlas?

§         ¿Existen responsabilidades primarias e instancias de control de cumplimiento de esas  responsabilidades?

§         ¿Existe un código de ética?

§         ¿Existe independencia entre el que acredita y el que adjudica, entre el que controla y debita?

§         ¿Existe cohesión y flujo de información entre los distintos actores?

§         ¿Las personas que intervienen han sido seleccionadas por sus competencias?

§         ¿Esta definidos los sectores funcionales que intervienen en el organigrama?

§         ¿Existe un procedimiento documentado de tratamiento de no conformidades, o pasan por el filtro de “firmas” y autorizaciones?

Por otra parte, la falta de integridad no solo implica corruptibilidad, sino también que en algunos organismos tiene un costo altísimo. El costo del desorden, de la falta de normativas o de cumplimiento de las mismas, la burocracia, las marchas y contramarchas, las demandas judiciales, el aborto de planes a medio ejecutar, la falta de información, la duplicación de tareas, la falta de articulación de los distintos sectores, el déficit de tecnología o su empleo deficiente, el sobredimensionamieto injustificado de la planta de personal o su pésima distribución, tienen un costo estimado en algunos organismos de hasta un 30% del gasto ejecutado para el proceso en cuestión. Esto quiere decir que si sumamos gastos administrativos, sueldos, papeles, errores, un treinta por ciento de estos conceptos es el costo absolutamente evitable de la “inoperancia”.  Aquí cabe reflexionar un poco aunque nos apartemos de la línea que venimos desarrollando.

         Estos números son terroríficos porque si lo llevamos a la gestión del estado, estamos hablando de un treinta por ciento del gasto público que se desvanece por efecto de la corrupción y de  otro treinta por ciento que se esfuma en la inoperancia. Eso significa que solo un 40% de los recursos del estado está asignado a la gestión pública. No hay país ni organización que pueda sostenerse de esta manera. La ineficiencia y la corrupción están aliadas en este vaciamiento del país. Quien muestra esta realidad puede ser tildado de loco,  sin embargo los hechos son elocuentes para quien tenga ojos que vea, para quien tenga orejas que oiga. Quiere decir que con políticas a nivel de las  organizaciones públicas que fortalezcan la integridad, estaríamos hablando de un ahorro de casi el 60% de los recursos del estado y de cada organización. Si adicionamos el costo del endeudamiento, empezamos a entender porqué el país ha colapsado.

Volviendo sobre la integridad, debería ser una condición sin la cual no debería permitirse ninguna contratación y constituir un requisito previo para cualquier proceso licitatorio.

5 - Evaluación de impacto de la corrupción en el desempeño del sistema

  Una vez analizada la corruptibilidad y los niveles de integridad de la organización en materia de prestaciones médicas, resulta de gran utilidad evaluar el  impacto de ambos indicadores en el desempeño de la organización en la materia considerada. La primera presunción que podemos inferir está referida a una disminución de los recursos reales afectados a la prestación de servicios. Esto quiere decir que en una hipótesis de máxima corruptibilidad e importantes fallas de integridad en el sistema, el monto concretamente ejecutado para la prestación de servicios es entre un veinte y un treinta por ciento menor al pagado. Si a esto le agregamos el costo de las fallas de integridad el porcentaje aumenta y los recursos disminuyen. Si  del análisis se formula una hipótesis de un treinta  o treinta y cinco por ciento de reducción del monto comprometido para un servicio con determinados estándares de calidad, indudablemente los prestadores o contratistas no podrán sostener esos estándares con semejante variación de ingresos. No es lo mismo brindar un servicio que vale 100 pesos que otro que vale 65. Si la organización tiene un alto nivel de corruptibilidad y severas fallas de integridad difícilmente pueda brindar servicios de calidad. Por otra parte se agregan los costos de acciones judiciales vinculadas con déficits en los sistemas de contratación ,en el sistema de pagos o recursos presentados por usuarios mal atendidos. La relación costo beneficio se encuentra pues desbalanceada y se paga caro un servicio muy malo. Así como el análisis de integridad  esta referido a la cohesión de las distintas instancias que intervienen y a los mecanismos de preservación, el análisis de desempeño es un indicador de integridad y permite presumir la incidencia de la corrupción. Un sistema puede disminuir su desempeño por variables contextuales, pero siempre es necesario depurar y detectar fallas de integridad o presumir corrupción.

6 - Análisis del marco referencial y valorativo del sistema

  En nuestro ejemplo la evaluación del marco referencial y valorativo equivale a determinar aspectos específicos que hacen a la cultura y a la historia de la organización estudiada con respecto a la contratación de servicios de atención médica. Si seguimos la secuencia lógica deberíamos  partir del proceso de contratación y evaluar los encuadres normativos, los contratos, los procedimientos documentados, existencia de un código de ética que contenga un capítulo acerca de los desvíos en las contrataciones pero desde la perspectiva de su relación con las conductas.

  Los factores de integridad vistos mas arriba pueden ser muy consistentes en sus aspectos formales pero esa integridad puede ser fácilmente vulnerada por la influencia de aspectos informales.

  Resoluciones que no se cumplen, dictámenes que no se tienen en cuenta, procedimientos administrativos que no se respetan, controles que no se realizan, procedimientos vulnerados por indicaciones “verbales “ , muestran fallas de integridad aunque el encuadre funcional y normativo resulte válido.

 En general los marcos referenciales en lo que atañe a la corrupción están vinculados con el hecho consumado y quedan fuera del sistema.

 La figura de “delito” requiere someter la cuestión a una instancia ajena que es la justicia.  No es raro ver en organizaciones como la del ejemplo, que no hay sanción explícita para quien omite un control cumpliendo órdenes, o por incumplimiento de una normativa interna. 

Los sumarios internos tampoco tienen gran efectividad si la normativa es “tácita” o si está desvirtuada por usos y costumbres. 

Supongamos que en la organización que imaginamos, el marco referencial y valorativo en materia de controles y sanciones a prestadores se limita a procedimientos de evaluación más bien técnicos, pero no está pautado que el control tenga que hacerse necesariamente en forma programada o ante la detección de una no-conformidad. 

Si además la omisión de este control no implica una sanción, el sistema tiene una falla de integridad vinculada con un déficit de normativa.

Pero si las normativas existieran y fueran consistentes pero no se cumplen, estamos ante otro tipo de problema.

 El régimen de asignación de prioridad de pagos a proveedores tampoco suele estar  pautado y si lo estuviere no tiene un correlato  que determine la sanción por no respetarlo. 

Este tipo de falla es típico de los marcos referenciales  de los sistemas públicos. Allí lo que cuenta es una firma o la orden verbal del Gerente o Director. Esto quiere decir que no existe la cultura de responsabilidad de cada actor del proceso.

 También existe un sistema de valores, generalmente implícitos que responde a variables de tipo psicológico que hacen que los encuadres no se respeten. Así es que normas que están vigentes no se cumplen “desde hace años”, o también, “nadie controla eso” o que una orden verbal interrumpe o pasa por alto una acción pautada y obligatoria. 

Por ejemplo ha ocurrido en organismos de este tipo que en las contrataciones se omitieron las evaluaciones en terreno de los establecimientos que ofertaron sus servicios. Se aludía a que  las ofertas revisten carácter de declaración jurada, cuando en realidad nadie va preso por falsear declaraciones juradas y lo que ocurrió es que se contrataron establecimientos inexistentes  o que no cumplían mínimamente con los requisitos declarados bajo juramento.

Cualquier parecido de este ejemplo con la realidad del Pami es pura casualidad, y aquí también nos apartaremos del ejemplo hipotético para describir algunas características generales de los encuadres culturales de las organizaciones públicas.

   En el medio de los déficit básicos de integridad estructural de las organizaciones públicas, están las personas honestas, respetuosas de las pautas, que quieren hacer las cosas bien.

 Generan informes denunciando irregularidades que generalmente nadie lee y así transcurren sus trajines diarios.

Si molestan mucho son trasladados compulsivamente  a otro sector de la organización y el gremio mirará para el costado.

 Otra alternativa será el despido sin causa o con una causa fabricada. Estas cosas forman parte de un elemento cultural típico de las organizaciones públicas que tiene que ver con el silencio que rige ante los desvíos.

 El temor hace que instancias que sostienen la integridad de los procesos se resignen ante la impunidad. De nada vale hacer una denuncia a la oficina de anticorrupción o a la auditoria interna y arriesgar la situación laboral, si total, “históricamente” nunca ha servido de nada.

 De verdad el no muy deseable destino de quienes persistieron en hacer las cosas bien es un dato de la realidad y una referencia cultural de éste tipo de organización. 

 Otro elemento del marco valorativo referencial está dado por la falta de información de gestión. Difícilmente uno podría obtener rápidamente información del desempeño de un prestador o del rango de prioridad de pagos o débitos efectuados. Todo es muy engorroso y la tecnología es un enemigo cuando genera información.

 Así es que en general los sistemas que se emplean son cerrados con escasa explotación de manera tal que la información se obtiene “a pedido” y brindada en crudo, si es posible en un listado de mil páginas.

La falta de información de pacientes internados, de tasas de uso hace prácticamente imposible determinar cuanto vale una cápita. Así se gestiona la salud en la Argentina.

Cuando uno analiza los marcos referenciales  y valorativos de las organizaciones públicas comienza a entender porqué Argentina ha llegado donde ha llegado. 

Existe una resistencia hacia todo lo que signifique información de gestión y si uno pregunta sobre productividad o calidad tropieza con reacciones desmedidas de paranoia y persecución. 

Otro mito que gobierna es aquel que hace que nunca se pueda. Las organizaciones son tan vapuleadas por las gestiones políticas  y corruptas que van desfilando que algunos empleados han aprendido a sobrevivir  con gran talento y a veces obtener ventajas.

 No se puede hacer las cosas bien, porque hay una prohibición explícita o tácita para todo lo que sea razonable, coherente y bueno para la misión de la organización. Por eso uno de los principales obstáculos para el cambio son los aspectos culturales enquistados tras años de funcionamiento similar y de frustración para quienes toman iniciativas.

Existen también ciertos valores vinculados con el “saber” dentro de la organización que se distribuye entre algunos viejos empleados.

Este saber, tiene la particularidad de ser prácticamente monopólico para los respectivos temas y también la particularidad de ser prácticamente imposible de ampliar o socializar. 

Estamos ante  lo que se denominan “quintas” que es una estrategia para sobrevivir a las gestiones políticas y perpetuarse en una posición dentro de la organización.

Cualquier acción de cambio o mejora que atraviese estas quintas será objeto de tremendas resistencias. Los propios dueños de las quintas se ocupan de volverse en lo posible imprescindibles. Sin ellos no se puede hacer nada y con ellos tampoco porque son reticentes a cualquier acción que se encare para cambiar o mejorar. 

El funcionamiento compartimentado es otra de las características culturales más comunes de los organismos públicos. 

Los distintos sectores funcionan como islas que operan aisladamente sin ningún parámetro de gestión del proceso en su totalidad. Las responsabilidades se diluyen en los laberintos departamentales y es muy difícil determinar quien es el culpable de un error y lo habitual es que un sector responsabilice a otro y nunca se sepa quien fue, y si se sabe, seguramente no habrá sanciones previstas ni medidas correctivas que permitan evitar ese tipo de errores en el futuro.

Las organizaciones públicas en general no aprenden, y un enorme esfuerzo de muchas de ellas está puesto en la tarea de apagar incendios absolutamente evitables, porque nunca se atiende lo importante, las causas de los problemas, sino que se trabaja sobre lo urgente, las consecuencias. 

La creatividad está condenada de antemano. La gente en general se apega a rutinas que clausuran la posibilidad de vislumbrar nuevas alternativas y se muestran resistentes a cualquier modificación de lo existente. Esta resistencia al cambio es una carta común en la administración pública y sus mecanismos resultan increíbles por su efectividad su variedad. 

 Siempre se hizo así, y si algo se cambia, tarde o temprano volverá a ser como antes. El costo del tiempo y de los errores jamás se contabiliza. 

Los tramites van y vienen y a veces duermen durante años o se pierden sin pena y sin gloria en el cajón de un escritorio porque nadie reclama por ellos. 

Evaluar el marco valorativo referencial implica entonces identificar los parámetros que rigen las acciones y encuadran las conductas de las personas dentro de la organización. 

El marco valorativo referencial  puede ser contrario a la integridad del sistema o puede favorecerla. Incluye la norma y la actitud ante la norma, incluye los procedimientos y el grado en que se cumplen. 

El marco valorativo referencial es una variable clave que articula la organización y las personas. Constituye el patrimonio cultural de la organización y no puede ser desconocido a la hora de prevenir la corrupción.

 Es un viejo problema de las organizaciones públicas y explica porqué muchas veces las medidas de fortalecimiento de la integridad son una pantalla que enmascara la corrupción. 

Los papeles están en regla, no violan normas, todo se encuadra en la normativa, por lo cual uno se pregunta que es lo que falló. 

Lo que falló es que la norma no es consistente porque otra norma con la que debería estar asociada no existe o no se respeta, y así sucesivamente. 

En materia de Recursos Humanos también existen variables culturales que tienen que ver con políticas siempre implícitas y completamente diferentes a las que rigen otro tipo de organizaciones.

 Las contrataciones  de personal, en general no están encuadradas en ninguna política explícita y en general se realizan por amiguismo, pago de favores, pedidos especiales de políticos, familiares de funcionarios. Esto no sería un problema si se contratara la gente para cubrir vacantes necesarias en la organización, pero estamos lejos de que sea así. 

Lo mismo ocurre con las promociones.  Este es un factor importante de prospección ya que estas personas pasan a ocupar justamente los puestos o posiciones que denominamos prospectos.

Los empleados están acostumbrados a que sea así y que cada vez que llega una nueva gestión, distribuya su gente de esa manera. Otro aspecto interesante son las transferencias de personal dentro de la organización que pueden ser compulsivas pero siempre por razones más políticas que por razones del servicio. Es lo que se denomina “correr” a alguien, mas allá de su desempeño. Como contrapartida existe también la presión de los empleados, en general a través de los gremios para obtener otros destinos y eventualmente mayor sueldo. 

Estos “pases” también son ajenos a las necesidades reales de la organización. La otra modalidad es que la organización requiera que alguien pase a revistar en otro lugar, pero no puede mover la gente. Ante un pase por razones de servicio la gente recurre al amparo gremial y no se mueve de donde está. En cuanto a reglamento de personal, no es raro encontrar regímenes de sanciones sin antecedentes de aplicación efectiva en ningún caso. 

  La cultura de las organizaciones públicas no tiene ni premios ni castigos o si los tiene en la forma, no lo tiene en los hechos.  El marco referencial valorativo es uno de los puntos críticos en el análisis de la corrupción y requiere de la articulación entre las variables de integridad y las variables culturales propias de la organización y las impuestas por la gestión de turno.

 El fortalecimiento de la integridad de un sistema tiene que acompañarse de acciones contundentes que apunten a modificar la cultura de la impunidad y la corrupción. 

Volviendo a nuestro ejemplo, no resulta difícil asociar los mecanismos que venimos describiendo y el impacto que puede tener para una contratación de servicios. En el caso concreto que veníamos planteando los condicionantes de éste tipo pueden ser múltiples, y si a esto le agregamos la falta de integridad estamos casi a un cien por cien frente a una organización corrupta. 

Lo esperable sería que en este contexto cultural descripto que no existan normativas de contratación o que estén formuladas de manera tal que dejen abierta la posibilidad de arbitrariedades o bien que directamente no se cumplan. 

Seguramente no existan procesos documentados y se trabaje a nivel de departamentos o sectores informales, que intervienen sin responder a ningún proceso. 

Es altamente probable que se manejen ordenes verbales y que la decisión sobre la adjudicación no contemple informes que o se harán desaparecer o bien nadie los leerá. 

También puede ocurrir que el funcionamiento compartimentado que mencionamos mas arriba oculte la visión global de todo el proceso de manera tal que quien hizo un informe, nunca sepa que destino se le dio  y lo pierda de vista desde el momento en que lo pasó a otro sector.

Es probable que los prospectos que vimos mas arriba hayan sido designados a dedo para ocupar esas posiciones. 

También es probable que el prestador a contratar tenga antecedentes, incluidos de tipo penal en interacciones anteriores pero que esto no se evalúe porque nadie lo pidió o porque no hay registros disponibles.

Puede ocurrir que las contrataciones se hagan con un nuevo procedimiento pero sin los recursos necesarios, por lo cual, informalmente se hace como antes.

En definitiva, con un contexto como el descripto difícilmente se pueda hacer una contratación que resulte favorable para los usuarios y para la organización. El contexto cultural indica también la vulnerabilidad a la corrupción y es tanto o más importante que la integridad. Aunque por regla es mas difícil que el sistema corrupto se desarrolle en un sistema íntegro, mientras persista una cultura contraria a la integridad no será posible erradicar la corrupción. Imagínense confiar miles de millones a una organización con un contexto como el que describimos!  

VOLVER AL COMIENZO

  Conclusiones

Del  recorrido  a vuelo de pájaro de una supuesta organización y en un proceso emblemático que es una contratación de servicios tercerizados podemos concluir:

1-     Que es necesario “desde el vamos”  hacer una hipótesis de corrupción y estimar su costo potencial. La experiencia manda y esto no admite dudas. Hay corrupción en Argentina por lo cual no tomar todos los recaudos significa adherir al sistema corrupto.

2-     Que es necesario determinar los prospectos internos y externos en todos los casos y evaluar la integridad de los sistemas interactuantes. La vulnerabilidad a la corrupción está adentro de la organización y fuera de ella. No hay infinitas maneras de robar. Aunque el talento de los corruptos argentinos supera cualquier predicción, el abordaje sistemático de todas las posibilidades es una tarea que puede encararse técnicamente y fortalecer los mecanismos de integridad.

3-     Que resulta imprescindible trazar en un mapa todos los recorridos posibles de los corruptivos. Los puntos de “fuga” tienen que estar bien identificados y deben existir mecanismos de contención que fortalezcan la integridad  de los mismos. La “trazabilidad” de los corruptivos es un elemento vital para eliminar la corrupción.

4-     Que la sociedad no puede delegar la responsabilidad de administrar recursos a organizaciones con severas fallas de integridad. Alguna instancia debería certificar la aptitud de una organización para realizar contrataciones o adjudicaciones y no permitir que operen sin un piso de integridad, como ser, una estructura funcional, normativas, procedimientos, recursos humanos competentes y honestos, mecanismos básicos de control interno y externo.

5-     Que la sociedad no puede admitir organizaciones públicas que se hayan  apartado de su misión, que brinden servicios deficientes por causa de mala administración. Los ciudadanos deben sospechar que una organización ineficiente y que no aprende de su pésimo desempeño,  es una organización corrupta. Una organización pública que no escucha la voz del ciudadano o de los usuarios es una organización corrupta.

6-     Que la sociedad no puede delegar la administración de sus aportes a organizaciones cuyo marco cultural o encuadre referencial valorativo sea incompatible con la integridad de la misma e invalidadante de criterios básicos y reconocidos de gestión.

7-     Que adoptando mecanismos de integridad y propiciando un cambio cultural en las  organizaciones públicas es posible sino erradicar, al menos acotar la corruptibilidad y bajar el costo de la corrupción con el consiguiente impacto en la ciudadanía.

8-     Que la corrupción está ahí, para quien quiera verla y darse cuenta que no es una cuestión de obtener la “prueba” del delito que en general nunca aparece. De lo que se trata es de convencerse con absoluta certeza de que una organización  pública con severas fallas de integridad es una organización necesariamente corrupta y quienes la conducen sin promover integridad son los corruptos. No hace falta ir mas lejos. No hace falta una cámara oculta para ver como funciona, cual es su vulnerabilidad, quienes son los prospectos de corrupción y los corruptos.

9-     Que al sistema corrupto no les interesa en absoluto que las organizaciones públicas mejoren y desarrollen su integridad, por el contrario su objetivo es esquilmarlas y cuando llegue la hora de apremios internacionales o direccionando la opinión pública  harán “ajustes” salvajes, despidos masivos, recortes en servicios porque quienes habrán de pagar todo lo que se han robado serán los trabajadores y el pueblo argentino.

10- Por último que resulta imperioso generar mecanismos de control social de la gestión del estado, que no puedan ser manipulados o copados por los piratas del sistema corrupto.